在每一個(gè)活動(dòng)領(lǐng)域中，無(wú)論是政治的，抑或是宗教的、經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)域，明治政治家們都在國(guó)家和人民之間定下了各自所屬的“適當(dāng)位置”的義務(wù)。他們的整個(gè)體制同美國(guó)或英國(guó)的結(jié)構(gòu)是完全不一樣的。因此我們通常不能認(rèn)識(shí)這個(gè)體制的基本之處。當(dāng)然，在日本存在著自上而下的強(qiáng)制統(tǒng)治，無(wú)需顧及輿論動(dòng)向。掌管這個(gè)政府的是最高等級(jí)，這個(gè)最高等級(jí)從來(lái)不可能包括被選舉出來(lái)的人。在這一層次上人民是不可能有發(fā)言權(quán)的。1940年這個(gè)支配政府的最高等級(jí)的組成者是那些隨時(shí)都可以“拜謁”天皇的重臣，直接可以向天皇進(jìn)言的人，以及委任狀上蓋有天皇御璽的人【系指親任官和敕任官?！兆g本夾注】，這一部分人包括內(nèi)閣大臣、府縣知事、法官、各局長(zhǎng)官及其他高級(jí)官員。沒(méi)有任何一個(gè)選舉出來(lái)的官員能在這個(gè)等級(jí)中占一席地位，例如，選舉產(chǎn)生的議會(huì)議員在挑選或批準(zhǔn)一位內(nèi)閣大臣或大藏省或運(yùn)輸省的長(zhǎng)官方面完全沒(méi)有發(fā)言權(quán)。由公選議員組成的眾議院是國(guó)民的喉舌，在對(duì)政府高級(jí)官員加以質(zhì)詢(xún)和批評(píng)方面擁有相當(dāng)?shù)奶貦?quán)，但是在任命、決定或預(yù)算事項(xiàng)方面卻沒(méi)有真正的發(fā)言權(quán)，它也沒(méi)有法律制定權(quán)，眾議院還受到并非公選出來(lái)的貴族院的制約，貴族院議員半數(shù)是貴族，另有四分之一是敕選的。由于貴族院有批準(zhǔn)法律之權(quán)，其權(quán)力與眾議院幾乎相等，所以這里又另外設(shè)置了一道等級(jí)制的關(guān)卡。

日本就這樣始終保證讓“閣下們”擔(dān)任重要政府職位，但這決不意味著在其“適當(dāng)位置”上沒(méi)有自治制度。在所有的亞洲國(guó)家里，無(wú)論處于怎樣的政治體制下，當(dāng)自上而下的權(quán)力向下延伸時(shí)，常常會(huì)在某一中間層次上遇到自下而上發(fā)展的地方自治力量。各國(guó)所不同的僅僅是民主 責(zé)任達(dá)到何種程度，它的職與權(quán)有多大或多小，地方領(lǐng)導(dǎo)力量是向當(dāng)?shù)厝w居民負(fù)責(zé)，還是由地方富豪壟斷而不利于人民。像中國(guó)一樣，德川時(shí)代的日本有五到十家組成的小單位，現(xiàn)在叫做“鄰組”，這是民眾的最小責(zé)任單位。鄰組的頭頭對(duì)整個(gè)鄰保的一切事情行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，他有責(zé)任勸阻屬于鄰保的人的不軌行為，若發(fā)現(xiàn)可疑行動(dòng)必須報(bào)告，若有被通緝的人必須交 給警察。明治政治家們起初廢除了這些組織，但是后來(lái)又加以恢復(fù)，并稱(chēng)之為“鄰組”。雖然政府不時(shí)積極地在城鎮(zhèn)和都市里促進(jìn)鄰組的發(fā)展，但在今日的農(nóng)村它們已經(jīng)基本上不再發(fā)揮其職能了。“部落”（村莊）已成為比鄰組更為重要的單位。“部落”既沒(méi)有廢除，也沒(méi)有被作為一種單位而列入行政機(jī)構(gòu)中去。它們是國(guó)家力量涉及不到的領(lǐng)域。這些十五戶(hù)左右家庭組成的村即便在今天仍然繼續(xù)通過(guò)其每年更換的頭頭，有組織地發(fā)揮著它的職能，這些頭頭“管理村里的財(cái)產(chǎn)，監(jiān)督向發(fā)生死亡或火災(zāi)的家庭提供援助，確定農(nóng)耕、建房或修路等的合適時(shí)間，以鳴鐘的方式報(bào)告火情，在節(jié)假日敲打梆子，告知全村”。【F?約翰?恩布里，《日本民族》，第88頁(yè)?！ⅰ窟@些頭頭并不像在有些亞洲國(guó)家那樣，還負(fù)責(zé)在其村落里征收國(guó)稅，他們不必承擔(dān)這項(xiàng)重任。他們的地位沒(méi)有一點(diǎn)雙重性質(zhì)，他們是在民主 責(zé)任范圍內(nèi)行使其職務(wù)的。

日本近代政府文職機(jī)關(guān)正式承認(rèn)市、町【日本的地方自治團(tuán) 體，相當(dāng)于中國(guó)行政區(qū)劃中的鎮(zhèn)，介于日本的市與村之間?！g注】、村的地方自治機(jī)構(gòu)。公選的“長(zhǎng)老”們推選一位頭頭，由他代表他們的社區(qū)與代表國(guó)家的中央政府和府縣當(dāng)局打交 道。在農(nóng)村，這位頭頭通常是一位老住戶(hù)，一個(gè)擁有土地的農(nóng)家的成員。雖然擔(dān)任村長(zhǎng)在經(jīng)濟(jì)上會(huì)受到損失，但卻很有威望，這位村長(zhǎng)和長(zhǎng)老們負(fù)責(zé)管理本村的財(cái)務(wù)、公共衛(wèi)生、學(xué)校，尤其是財(cái)產(chǎn)登記和個(gè)人檔案。村公所是一個(gè)工作繁忙的場(chǎng)所，它負(fù)責(zé)管理國(guó)家為全村兒童所撥的初級(jí)教育費(fèi)，還得負(fù)責(zé)籌集為數(shù)更大的村籌教育費(fèi)與管理這筆錢(qián)的開(kāi)支；它還負(fù)責(zé)管理并出租村有財(cái)產(chǎn)、土壤改良、植樹(shù)造林以及所有財(cái)產(chǎn)交 易的登記。財(cái)產(chǎn)交 易只有在這種機(jī)構(gòu)正式登記后才具有法律效力。凡在本村有戶(hù)籍的每個(gè)人，村公所都必須保存有關(guān)其居住、婚姻狀況、生兒育女、收養(yǎng)養(yǎng)子、任何違法行為以及其他事實(shí)的最新記錄，此外村公所還必須保管反映上述同樣內(nèi)容的各家庭的記錄。有關(guān)上述各點(diǎn)的任何變化，不管發(fā)生在日本的什么地方，都會(huì)被轉(zhuǎn)告當(dāng)事人的戶(hù)籍所在地，并被記錄在他的檔案中。當(dāng)一個(gè)人申請(qǐng)職位，或在一位法官面前接受審判，或在其他任何需要證明身份的場(chǎng)合，他就向戶(hù)籍所在地寫(xiě)信，或自己去索取一份副本，交 給有關(guān)方面。一個(gè)人是不會(huì)輕率行事而使其不光彩的記錄載入自己或家族的檔案中的。

因此，市、町、村負(fù)有相當(dāng)巨大的責(zé)任。這是一種對(duì)社會(huì)共同體的責(zé)任。20世紀(jì)20年代，日本有了全國(guó)性的政黨 ，這在其他任何國(guó)家里都意味著“執(zhí)政黨 ”和“在野黨 ”輪流執(zhí)政，甚至在此時(shí)日本地方行政絲毫不受政黨 政治這種新情況的影響，仍由代表整個(gè)共同體的長(zhǎng)者們加以指導(dǎo)。但地方行政機(jī)關(guān)在三個(gè)方面是沒(méi)有自治權(quán)的。法官均由國(guó)家任命，警察和教員也全是國(guó)家的雇員。因?yàn)槿毡敬蟛糠置袷掳讣两袢匀皇怯芍俨没蛲ㄟ^(guò)中間人來(lái)解決的，所以法院在地方行政中的作用是微不足道的。相比之下警察更為重要。警察在公眾集會(huì)時(shí)必須到場(chǎng)，但這些職責(zé)并不是經(jīng)常性的，他們大部分時(shí)間用于做好居民身份與財(cái)產(chǎn)的記錄。國(guó)家可能會(huì)把警察頻繁地從一個(gè)地方調(diào)到另一個(gè)地方，以便不讓他們與當(dāng)?shù)厝耸坑羞^(guò)分密切的關(guān)系，保持局外人的身份。學(xué)校教員也受到調(diào)動(dòng)，國(guó)家為學(xué)校制訂了詳細(xì)的規(guī)定，而且像在法國(guó)一樣，日本的每一所學(xué)校在同一天里教授同一本教材的同一篇課文。每一所學(xué)校都在早晨同一時(shí)間做同樣的廣播體操。市、町、村對(duì)學(xué)?；蚓旎蚍ㄔ翰痪哂械胤阶灾螜?quán)。

日本的政體因而同美國(guó)的政體大不相同，在美國(guó)，普選產(chǎn)生的人員負(fù)有最高的行政和立法責(zé)任，地方的控制是通過(guò)地方對(duì)警察和刑事法庭的指導(dǎo)來(lái)實(shí)行的。但是，日本的政體與荷蘭、比利時(shí)這樣徹頭徹尾的西方國(guó)家的政體在形式上沒(méi)有什么區(qū)別。例如，荷蘭與日本一樣，女王的內(nèi)閣起草所有法案，議會(huì)實(shí)際上并不創(chuàng)制法案。在法律上荷蘭甚至由女王來(lái)任命鎮(zhèn)長(zhǎng)和市長(zhǎng)，因此其形式上的權(quán)利比1940年以前的日本更深地伸入到地方性事務(wù)中去。這是確實(shí)的，盡管實(shí)際上荷蘭女王通常認(rèn)可地方提名的人選。警察和法院直接對(duì)君主負(fù)責(zé)也是荷蘭式的。不過(guò)，在荷蘭，任何宗派集團(tuán) 都可以隨意建立學(xué)校，而日本的學(xué)校制度是照抄法國(guó)的。在荷蘭，地方對(duì)運(yùn)河渠道、圍海造地以及本地開(kāi)發(fā)事業(yè)所負(fù)的責(zé)任也是全體共同體成員的職責(zé)，而不屬選舉產(chǎn)生的市長(zhǎng)和官員的職守。

日本的政體同西歐這些例子相比，其真正的差別不在于形式而在于職能。日本人依賴(lài)古老的恭順習(xí) 俗，這種習(xí) 俗是由他們過(guò)去的經(jīng)歷所形成的，并在其倫理體系和禮儀中定形。國(guó)家可以信賴(lài)這樣一點(diǎn)，即當(dāng)“閣下”們?cè)谄洹斑m當(dāng)位置”上盡職時(shí)，他們的特權(quán)將受到尊重，這不是因?yàn)樗麄兊恼叩玫搅苏J(rèn)可，而是因?yàn)樵谌毡居庠教貦?quán)界限是不容許的。在國(guó)家的最高決策層“國(guó)民輿論”是不起作用的。政府只是要求“國(guó)民的支持”。當(dāng)國(guó)家規(guī)定其自己在地方自治范圍內(nèi)的管轄領(lǐng)域時(shí)，它的管轄權(quán)亦是被順從地予以接受的。國(guó)家及其在內(nèi)政方面的各種職能并不是一種必不可少的禍害，如在美國(guó)所普遍認(rèn)為的那樣。在日本人看來(lái)，國(guó)家?guī)缀跏侵粮邿o(wú)上的。