三、漢代經(jīng)濟(jì)制度

上面講的是政府之形成，及其職權(quán)分配之內(nèi)容。下面要講到支持政府的主要經(jīng)濟(jì)問題，即賦稅制度。漢代對于輕徭賦這一理想算是做到了。戰(zhàn)國時孟子講過：“什一而稅，王者之政”，可見戰(zhàn)國稅額，是不止什一的，在孟子以為什一之稅已是很好了?？墒菨h代，稅額規(guī)定就只有“十五稅一”。而且，實際上只要納一半，三十稅一。一百石谷子，只要納三石多一點的稅。甚至當(dāng)時人還說有百一之稅的（見旬悅《前漢紀(jì)》），并在文帝時，曾全部免收田租，前后歷十一年之久。這是中國歷史上僅有的一次。這因中國疆土廣，賦稅盡輕，供養(yǎng)一個政府，還是用不完。然而漢代稅制，有一個大毛病，當(dāng)時對于土地政策，比較是采用自由 主義的。封建時代的井田制早已廢棄，耕者有其田，土地的所有權(quán)屬于農(nóng)民私有，他可自由 使用，也可自由 出賣。遇到經(jīng)濟(jì)困乏，田地可以買賣，就形成了兼并。若我們進(jìn)一步問，為什么政府稅額輕了，農(nóng)民還要賣去自己的田地呢？這當(dāng)然還有其他原因。這須講到當(dāng)時的人口稅兵役稅，乃及社會經(jīng)濟(jì)之全體貌。此刻無暇涉及。但耕戶賣去了他的土地所有權(quán)以后，他就變成一佃農(nóng)，田主對佃農(nóng)的租額是很高的。有的高到百分之五十（即十分之五）。結(jié)果政府的租稅愈輕，地主愈便宜，農(nóng)民賣了地，要納十分之五的租給地主，地主向政府只要納三十分之一的稅。政府減輕田租，只便宜了地主，農(nóng)民沒有受到分毫的好處。這是講的田租。

但這里已牽涉到土地所有權(quán)問題。封建時代，四封之內(nèi)，莫非王土，食土之毛，莫非王臣，土地為封建貴族所專有。耕田者依時還受，這是井田制度一項主要的條件。現(xiàn)在封建破壞，土地歸民間私有。既屬私有，自可自由 買賣。政府只管按田收稅，不管田地誰屬。賣田的和買田的，雙方共同成立一種契約。這純是民間經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系。所以在自由 買賣下的大地主，并不即是封建貴族。封建是政治性的，而此刻的地主，則由經(jīng)濟(jì)條件而形成。他可以自由 買進(jìn)，也可以自由 賣出。正因為土地私有，耕者有其田，才有了自由 買賣，才開始有兼并，才使貧者無立錐之地。以后中國歷史上的土地政策，一面常欣羨古代井田制度之土地平均占有，但一面又主張耕者有其田，承認(rèn)耕地應(yīng)歸屬民間之私產(chǎn)。在這兩觀念之沖突下，終使土地租稅問題得不到一個妥適的解決。

再說全國土地，也并非全屬耕地。則試問非耕地的主權(quán)，又是誰的呢？一座山，一帶樹林，一個大的湖，在封建時代，自然是四封之內(nèi)，莫非王土，耕地非耕地，同樣該屬于貴族。耕地開放了，散給農(nóng)民，平均分配，成為井田，而非耕地則成為不公開的禁地。山林池澤，貴族另派管理員如虞人之類去看守。后來情勢變了，耕地所有權(quán)，逐漸轉(zhuǎn)移到農(nóng)夫手里，而非耕地的禁區(qū)呢？也漸漸被民間私下闖入，燒炭伐木，捕魚獵獸，這是一種違法的牟利。這一些時時闖入禁區(qū)的，在當(dāng)時被目為盜賊，而他們這種耕地以外的生產(chǎn)，則稱之為奸利。政府設(shè)官防止，有權(quán)征討。待后防不勝防，討不勝討，索性把禁地即山林池澤也逐漸開放了。只在出入關(guān)隘，設(shè)一征收員，遇在禁區(qū)捕魚伐木的，只就其所獲，征收其所獲幾分之幾的實物，這就在田租之外，另成一種賦稅。這是關(guān)稅商稅之緣起。所以稱之曰征者，原先是征伐禁止的，后來只以分享獲得為妥協(xié)條件，而仍以征字目之。這一種轉(zhuǎn)變，春秋末年，已在大大開始。土地狹或是人口密的國家，如鄭、如晉、如齊，都有此現(xiàn)象，都有此措施。然直到秦漢統(tǒng)一政府出現(xiàn)，關(guān)于土地所有權(quán)的觀念卻依然承襲舊貫。他們認(rèn)耕地為農(nóng)民私有，而非耕地，即封建時代相傳之禁地，則仍為公家所有。換言之，即成為王室所有。此因封建貴族都已消失，只?；实垡患遥幸u舊來的封建傳統(tǒng)，所有全國的山林池澤，照當(dāng)時人觀念，便全歸皇室。再從這一所有權(quán)的觀念影響到賦稅制度，所以當(dāng)時凡農(nóng)田租入歸諸大司農(nóng)，充當(dāng)政府公費。而山海池澤之稅則屬少府，專供皇帝私用。這一分別，若非從封建時代之井田制度以及其他土地所有權(quán)之分別轉(zhuǎn)變說來，便不易明了。

現(xiàn)在再說，此一公私分稅的制度，在開始時也頗合理。因耕地多，田賦是大宗，而山林池澤的商稅只占少數(shù)。把大宗歸國家，小數(shù)劃歸皇室，這也并非皇帝私心自肥。但戰(zhàn)國以下，鹽鐵之利逐漸龐大起來，社會經(jīng)濟(jì)情形變了，山海池澤之稅逐步超過了全國的田租。這一轉(zhuǎn)變，是開始定制時所不曾預(yù)料的。正如清代末年，并不知商埠對外通商關(guān)稅之逐年增添，卻把此事讓給外國人去管，后來遂吃了大虧。清代如此，漢代亦復(fù)如是。商稅漸漸地超過了田租，于是少府收入，反而勝過了大司農(nóng)。漢武帝是一個雄才大略的皇帝，討匈奴，通西域，軍費浩繁，大司農(nóng)的錢用完了，連他父親（景帝），祖父（文帝）幾輩子積蓄下來的財富都花光了。政府支出龐大，陷入窘地，這又怎樣辦呢？農(nóng)民的田租，三十分之一的定額，制度定了，又不便輕易再變更，再增加。漢武帝就只有自己慷慨，把少府的經(jīng)濟(jì)拿出來，這等于是把皇室私款來捐獻(xiàn)給政府。所以武帝同時也命令地方上有錢的人，最主要的是如鹽鐵商人等，也能如他般大家自由 樂捐。結(jié)果社會響應(yīng)不佳，擁有大資產(chǎn)的，不理會政府之號召。漢武帝不禁要想：你們的錢究竟由哪里來的呢？豈不是都由我把山海池澤讓給你們經(jīng)營，你們才能煮鹽冶鐵，發(fā)財賺錢?，F(xiàn)在我把少府收入都捐獻(xiàn)給國家，而你們不響應(yīng)，那么我只有把全國的山海池澤一切非耕地收還，由我讓給政府來經(jīng)營吧！這便是漢武帝時代有名的所謂鹽鐵政策。鹽鐵商是當(dāng)時最大最易發(fā)財?shù)膬煞N商業(yè)。鹽沒有一人不吃的，鐵也沒有一家不用，而煮海成鹽，開山出鐵，這山與海的主權(quán)，卻在皇帝手里。現(xiàn)在漢武帝再不讓商人們擅自經(jīng)營了，把其所有權(quán)收回，讓政府派管理去自己燒鹽，自己冶鐵，其利息收入則全部歸給政府，于是鹽鐵就變成國營與官賣。這個制度，很像近代西方德國人之所首先創(chuàng)始的所謂國家社會主義的政策?？墒俏覀冞h(yuǎn)在漢代已經(jīng)發(fā)明了這樣的制度，直到清代，小節(jié)上的變化雖然有，而大體上總還遵循這一政策，總還不離于近代之所謂國家社會主義的路線。這一制度，也不專限于鹽鐵兩項。又如酒，這是消耗著人生日用必需的米麥來做成的一種奢侈享樂品，因此也歸入官賣，不許民間自由 釀造。這些制度的后面，自然必有其理論的根據(jù)。我們要講中國的經(jīng)濟(jì)思想史，必須注意到歷史上種種實際制度之措施。而講中國經(jīng)濟(jì)制度，卻又該注意此項制度之所由演變完成的一種歷史真相。所以我講漢武帝時代的鹽鐵政策，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)從古代井田制度與山澤禁地在法理上所有權(quán)之區(qū)分，直講到少府與大司農(nóng)的稅收之分配于政府與皇室之由來，而由此再引申出鹽鐵官賣來。這并不專是一個思想與理論的問題，而實際上則有極占重要的歷史傳統(tǒng)之現(xiàn)實情況來決定。為了這一問題，在當(dāng)時也爭辯得很久，到漢昭帝時還有一番熱烈的討論，全國各地民眾代表和政府的財政主管大臣在特別召集的會議席上往返辯論，互相詰難。有當(dāng)時一位民眾代表事后留下一份記錄，就是有名的鹽鐵論。當(dāng)然民間主張開放，政府主張國營。而當(dāng)時實際上的利弊得失，則非熟究當(dāng)時人的意見，是無法懸揣的。我們此刻要討論歷史制度，全該注意當(dāng)時的歷史傳統(tǒng)與當(dāng)時人的歷史意見，作為主要之參考。不該把我們的時代意見來抹殺當(dāng)時的歷史意見，這才是正辦呀！

我們概括上述漢代的經(jīng)濟(jì)政策，對工商業(yè)是近于主張如近人所謂的節(jié)制資本的一面，而在對農(nóng)民田租方面，則也已做到了輕徭薄賦，但并未能平均地權(quán)。在漢武帝時，董仲舒曾主張限田政策，縱不能將全國田畝平均分派，也須有一最高限度，使每一地主不能超過若干畝之限制，惜乎連這個政策也并未能推行。于是王莽起來，就激起了一項大改革，把一切田畝盡歸國有，稱為皇田，重行分配。當(dāng)時的意想，實在要恢復(fù)封建之井田制，而結(jié)果則引生一次大變亂。王莽失敗了，從此中國歷史上的土地制度也不再有徹底的改革了。